“京人京车”、“沪籍沪牌”，网约车新规草案到底错哪了？

题

第3674期

导语中国是全球第一个网约车合法化的国家，但对网约车的态度从最开放到极度保守也不过3个月的时间。10月8日，北上广深四地在同一天公布了网约车征求意见稿，四份意见稿对司机、车辆的准入资质做出了非常严苛的规定。其中京沪两地均规定司机需本地户籍和车辆本地号牌，被网友简称为“京人京车”、“沪籍沪牌”。 以滴滴、优步为代表的网约车是分享经济最具代表性的行业之一，分享经济也需要政府进行基本的公共管制，但管制的重点不应该是限制司机的户籍，提高行业准入门槛。

四地网约车新政草案违背公共利益和分享经济精神，京沪草案还涉嫌就业歧视

今年7月4日，国家七部委联合颁布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”），肯定了网约车在中国的合法地位和存在价值。这几乎是网约车在世界范围内得到的最好待遇了。此前，优步（Uber）曾在不少国家和城市被定性为“非法营运”，频频遭遇禁运令。

在确定网约车的合法地位后，《暂行办法》也给地方政府留下了充分的操作空间。但令人意想不到的是，北上广深四地似乎“心有灵犀”，不仅在同一天发布了草案，在规定上也多有相似之处。其中，京沪对驾驶员身份限制最严，广深则相对宽容，但最终司机和车辆的准入门槛都大大提高。

北上广深四地网约车新政草案对比

监管的目的本该是利用互联网提高效率，方便乘客出行，减少资源浪费，但四地的监管细则能否达到这个效果，却让人无法乐观。

根据滴滴提供的数据：“以上海为例，目前从事网约车的车辆符合新轴距要求的，不足1/5；上海已激活的41万余司机中，仅有不到1万名司机具有上海本地户籍。司机和车辆供给不足的结果是网约车车费翻倍，出行效率大幅降低。粗略估算，等待时长将从目前平均5分钟延长到15分钟以上，同时因为供不应求，可能会再现司机挑乘客的情况。”

平台一方的说法不可尽信，但对于草案实施后可能发生的连锁反应，交通部门是否有具体的数据统计、区域调研、趋势分析？既然是征求意见，是否做到了信息充分公开，以让民众能用脚投票？

有分析认为，京沪对网约车司机的户籍管制已经涉嫌违反《中华人民共和国行政许可法》

此外，更令公众反感的是，京沪网约车监管中掺杂的户籍歧视，这是京沪“以业控人”思维的延续。每个公民都应享受同等的从业权利，正如人民日报旗下公号侠客岛文章《北上广深，请三思》中所说：“很难不想起乔治·奥威尔，在《动物庄园》中他絮絮叨叨重复一句话，‘所有动物生来平等，但有些动物比其他动物更平等’。如今看来，这话似乎不无道理。我在北京、上海打过的网约车，大部分是外地年轻人在开。他们如我一样，对城市怀有梦想。我们的特大城市当然需要控制人口，但我深信，只有北京、上海户口的人居于其中，这两个城市将难以运转。”

但反感粗暴限制网约车，并不意味着分享经济本身不需要监管

其实，政府对网约车的任何监管，都注定遭遇从业者和用户巨大的反弹。一方面，以滴滴为代表的网约车平台，绕过了出租车牌照配额管理制度，直接对车辆及司机进行资质审查，决定其他参与人（包括乘客、司机）的进出规则和交易规则，运输价格和与司机的利益分配，其核心就是政府“低干涉”，任何来自政府的监管都会被视为对其商业模式和估值的威胁；另一方面，只要出租车体制改革没有任何突破，那么任何附加在网约车行业上的束缚都会被视为是在维护垄断利益，与人民利益为敌。

但分享经济和监管的敌对，不仅仅是中国特色。事实上专车和民宿领域的“分享经济平台”，比如Uber和Airbnb，所到之处都会和监管发生冲突。而针对分享经济是否需要监管，也一直存在两种观点。一种是以1968年生态经济学家哈丁的论文《公地悲剧》为代表的“公共管制论”，核心论点是“虽然每个人普遍克制对大家都有利，但个体受到各种刺激却常常阻碍那样的结果成真”，要想避免这种悲剧，要么取消共享，变成私人化，要么实行政府管制。另一种观点是以1990年经济学家奥斯特罗姆的论文《共享管理》为代表的“自我管制论”，她认为，共享本身就是强大的管理机制，需要的只是设计原则，让参与者内部形成监管。

Airbnb是提供家庭旅店服务的巨头，目前估值高达300亿美元

从世界各地的实践来看，打着分享经济旗号的平台“自我管制”无法代替基本的公共管制，平台与监管机构由对抗最终彼此妥协，监管机构承认其合法地位，平台则自觉接受管制，Airbnb就是一例。Airbnb的大本营旧金山，2015年通过立法给了共享式家庭酒店业合法发展空间，但Airbnb需要接受的管制措施包括本地永久居民常住房（年居住时间不少于275天)可通过网络平台短租、房主需先从城市规划部门获得短租许可、征收14%的酒店税等。

平台的“自我管制”之所以无法代替公共管制，有许多原因。比如自我管制首要服务于企业的利益而非公共利益；自我管制和公共管制标准不一，导致非公平竞争；平台上提供服务的个人合理利益没有得到平台保护，劳资关系紧张；平台自定的进入或服务标准也没有得到严格执行，恶性安全事件时而出现。平台具有垄断特征，但却可以回避“垄断监管当局”的审核和监督等。

监管者需要赶上分享经济的步伐，发现真正有价值的新服务，协调相关利益者

新的技术和经济模式，其实都面临着如何被纳入市场的问题，而监管者的工作是分析其匹配何种管制。对于分享经济，《金融时报》经济学专栏作家哈福德认为，管制需要着重解决两个问题：1.识别新竞争者是否创造了真正有价值的新服务？2.如果新服务有实实在在的经济价值，该如何释放价值？

第一个问题其实关系到分享经济的核心——即尽可能盘活社会闲置资源（包括物体、时间、空间、信息等）。以滴滴为例，滴滴并非完全的分享经济，它提供的服务其实分属两种不同的形态，一方面，滴滴确实有“协同共享”的影子，兼职司机和家庭用车，顺风车、拼车等形态的存在依靠技术和信息优势，尽可能挖掘已经存在而尚未被利用的私家车供给，确实提高了闲置资源的利用率。但另一方面，滴滴司机中很大一部分其实是职业司机，他们只为付费搭乘者服务，开专车是为了谋生。它不是因为分享而形成的生态，更像是互联网治下免除牌照和份子钱的出租车，在传统出租车运力不足的情况下确实能缓解“打车难”问题。但它并未充分利用现有的私家车资源，而是直接增加了车辆供给（比如有人专门买车跑滴滴，本来有其他工作的有车一族也来专职跑滴滴），所以这种模式能否依靠技术创新降低空驶率、缓解拥堵、降低污染，是存在疑问的。

那么网约车有没有创造有价值的新服务？有，当司机是兼职司机，顺路接单，在上下班途中分享自己的车辆时，就是真正的分享经济。平台利用技术和信息优势，实现了有效的调度和匹配，达到了利用现有私家车改缓解拥堵、降低污染的效果。监管者应该努力释放这一新服务的价值。

此外，对于分享经济的监管还应注意，分享经济不能显著偏离共享，否则就会形成不公平竞争，这也是不少出租车、传统酒店从业者对网约车、民宿等分享经济领域颇有微词的原因。管制策略需要协调相关利益者，维护市场公平竞争。一个经验是，各地监管法规对Airbnb的共享与非共享进行定义，对共享模式不设限制，对非共享模式出租则进行限制。比如阿姆斯特丹允许本地居民将个人房屋在闲暇时间整体短租给外来访客，短租房屋可为自有住房或经房主同意租赁房，但每房年整屋短租（非共享模式）不得超过60天。

当然，任何时候对网约车的管制，都不应离开一个前提——出租车行业进行包括松绑“牌照配额”在内的改革。否则本该有价值的分享经济管制策略讨论，又会被维护垄断利益的质疑打断。持续4年的“打车革命”，不仅冲击了旧行业，也在持续倒逼公共管制水平的提升。很多时候，要不要监管不是真问题，如何监管，监管是否足够聪明和有效才是真问题。

结语

在分享经济面前，全世界的监管者都身处钢丝，在各方利益间做谨慎的平衡。没人能描述出什么是最好的监管，但最坏的监管恐怕就是，网约车变成了新型“出租车”，但出租车改革还遥遥无期。

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王月兵